最高法判例解读:被征收房屋按违法建筑处理,需提交调查、认定程序的证据

时间:2020-05-21 17:39:03| 专长:| 来源:马建波律师

  最高院裁判观点
  关于确定房屋补偿面积的问题,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。根据前述规定,若将涉案房屋作为违法建筑处理,则必须通过法定认定程序进行。重庆市XXX区政府作出024号《征收补偿决定》将其中454.86平方米作为无证建筑以残值的方式进行补偿,但并未提交其依法进行了调查、认定和处理等相关程序的证据。XXX区政府也未提供被拆迁户当时农转非划地自建安置的政策依据,亦未提供被征收房屋修建来源的调查情况,且XXX区政府所参照的《城镇个人建造住宅管理办法》已废止,其按照被拆迁户人均20平方米确定被征收房屋补偿面积,并无明确的法律依据,亦不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定的补偿原则。据此,本案被诉024号《征收补偿决定》确定房屋征收补偿面积的证据不足,缺乏法律依据。
  最高院裁判文书
  最高人民法院
  行政裁定书
  (2018)最高法行再66号
  再审申请人(一审原告、二审上诉人):唐xx,女,1951年11月14日出生,汉族,住重庆市××××号。
  再审申请人(一审原告、二审上诉人):余xx,女,1975年8月31日出生,汉族,住重庆市××××号附*号。
  二再审申请人的共同委托诉讼代理人:田律师,北京市xx律师事务所律师。
  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):重庆市XXX区人民政府。住所地:重庆市XXX区杨家坪西郊路**号。
  法定代表人:刘xx,该区区长。
  委托诉讼代理人:龙xx,重庆市XXX区人民政府工作人员。
  委托诉讼代理人:王xx,重庆xx律师事务所律师。
  一审第三人:张xx,男,1954年3月1日出生,汉族,住重庆市××××号。
  一审第三人:潘x,男,1975年1月2日出生,汉族,住重庆市××××号附*号。
  一审第三人:陈x,女,2007年11月19日出生,汉族,住重庆市××××号附*号。
  再审申请人唐xx、余xx诉重庆市XXX区人民政府(以下简称XXX区政府)房屋征收补偿决定一案,重庆市第五中级人民法院于2017年5月16日作出(2017)渝05行初39号行政判决,驳回唐xx、余xx的诉讼请求。唐xx、余xx不服提起上诉后,重庆市高级人民法院于2017年7月28日作出(2017)渝行终425号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。唐xx、余xx仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院于2017年12月28日作出(2017)最高法行申6826号行政裁定,提审本案,并依法组成合议庭对本案进行了审理,现已审理终结。
  重庆市第五中级人民法院一审查明,2016年11月2日,XXX区政府作出《重庆市XXX区人民政府关于重庆西站综合交通枢纽工程农转非划地自建房(xxx地块)房屋征收项目的房屋征收决定》(以下简称《征收决定》),并于同日发布《重庆市XXX区人民政府关于重庆西站综合交通枢纽工程农转非划地自建房(xxx地块)房屋征收项目的房屋征收公告》(以下简称《征收公告》)、《重庆西站综合交通枢纽工程农转非划地自建房(xxx地块)房屋征收补偿安置方案》(以下简称《征补方案》)。《征补方案》对征收补偿安置对象、征收补偿面积认定等进行了规定。《征收公告》和《征补方案》确定的签约期限为2016年11月9日起至2016年11月18日止,共10天。唐xx、余xx及张xx、潘x、陈x的户籍均在重庆市XXX区××、××号,居住的重庆市XXX区华岩西村××(××)房屋(无房屋产权证)属本次征收范围。经重庆义国测绘有限公司测绘,房屋共3层,房屋面积为574.86平方米。该房屋系重庆市供销社在上世纪80年代对西山村五社征地时,未进行现房安置,而是允许当时的农转非户籍人员以户为单位,在指定区域按每人10平方米的土地面积自行修建房屋而建成,未办理房地产权登记。被征收房屋所在土地的使用权人为重庆市农产品(集团)有限公司。唐xx与其夫张xx户籍登记住址为华岩西村××号,唐xx为户主;余xx与潘x、陈x户籍登记住址为华岩西村××号附1号,余xx为户主;唐xx与余xx为母女关系。XXX区政府在被诉九征字〔2016〕第024号《重庆市XXX区人民政府关于重庆西站综合交通枢纽工程农转非划地自建房(xxx地块)房屋征收项目的征收补偿决定》(以下简称024号《征收补偿决定》)中将唐xx、余xx列为被征收人,张xx、潘x、陈x列为补充安置人员。
  2016年11月2日,重庆华康资产评估土地房地产估价有限责任公司(以下简称华康评估公司)受重庆市XXX区房屋管理局(以下简称XXX区房管局)委托作出了《重庆西站综合交通枢纽工程农转非划地自建房(xxx地块)房屋征收项目未经登记建筑参照有证房屋初步估价结果》(以下简称《初步估价结果》),该《初步估价结果》对xxx地块房屋征收项目用地红线范围内涉及的未经登记建筑参照有证房屋于2016年11月2日(价值试点)的市场价值进行了初步评估,评估认定了唐xx户房屋坐落在华岩西村××(××),修建年代为80年代,房屋用途为住宅,结构为砖混,认定建筑面积120平方米,初步评估单价为5920元/平方米,初步评估总价为710400元。XXX区房管局于同日将上述初步评估结果向被征收人进行了为期7日的公示,并安排了负责本项目的注册房地产估价师进行现场说明解释。2016年11月9日,华康评估公司针对被征收人唐xx户作出《重庆西站综合交通枢纽工程农转非划地自建房(xxx地块)房屋征收项目被征收房屋市场价值分户估价报告》(重庆)华康(2016)(估)字第396-10号(以下简称《分户估价报告》),报告认定了唐xx户房屋坐落在华岩西村××(××),修建年代为80年代,房屋用途为住宅,结构为砖混,认定建筑面积120平方米,评估单价为5920元/平方米,评估总价为710400元。2016年11月10日,重庆市XXX区房屋征收中心工作人员将《分户估价报告》向唐xx进行了直接送达,唐xx拒绝在送达回证上签字,华岩新村社区的两名工作人员对该次送达予以见证。该《分户估价报告》还告知了被征收人对评估结果有异议的,应当自收到估价报告之日起10日内依法申请复核评估、专家委员会鉴定等权利。唐xx、余xx未提出复核评估、专家委员会鉴定。同日,重庆市XXX区房屋征收中心工作人员与唐xx进行了协商谈话。因唐xx认为每人20平方米的补偿标准低等,双方未能达成协议。2016年12月10日,XXX区房管局向XXX区政府提交了《重庆市XXX区房屋管理局关于对重庆西站综合交通枢纽工程农转非划地自建房(xxx地块)未签约住户作出征收补偿决定的请示》。2016年12月13日,XXX区政府作出024号《征收补偿决定》,对唐xx、余xx以及张xx、潘x、陈x纳入本次征收范围的XXX区华岩西村房屋作如下补偿:一、按照对被征收人就高不就低的补偿原则,华岩西村××号房屋征收补偿面积为120平方米。如被征收人选择货币安置,根据征收补偿安置方案,房屋征收部门按货币补偿单价5920元/平方米,被征收房屋价值710400元补偿被征收人。如被征收人选择产权调换,房屋征收部门提供叠彩西城2栋30-1(建筑面积53.38平方米)和阳光心悦B4(54号3栋1单元)4-6(建筑面积65.59平方米)共二套房屋安置被征收人,其中,叠彩西城的结算单价为4680元/平方米,阳光心悦B4的结算单价为5280元/平方米,被征收人应按规定结清被征收房屋与产权调换房屋价值的差价。二、根据《征补方案》,如被征收户选择产权调换,房屋征收部门按1000元/户?次的标准,给予被征收户2次搬迁费,其他有关费用按照《征补方案》执行;如被征收户选择货币安置,房屋征收部门按1000元/户?次的标准,给予被征收户1次搬迁费,其他有关费用按照《征补方案》执行。三、被征收房屋残值补助面积为454.86平方米,砖混结构,按600元/平方米给予补助。四、责令被征收人在本决定送达之日起15日内自行搬迁,并将XXX区华岩西村××号房屋交征收部门拆除。XXX区政府将024号《征收补偿决定》送达唐xx、余xx,并予公示。唐xx、余xx不服,诉至法院,请求撤销XXX区政府作出的024号《征收补偿决定》。
  该院另查明,2017年2月27日,XXX区政府作出《关于〈重庆西站综合交通枢纽工程农转非划地自建房(xxx地块)房屋征收项目的征收补偿决定〉的更正说明》,将024号《征收补偿决定》中“经重庆近平工程勘测设计有限公测绘”的笔误,更正为“经重庆义国测绘有限公司测绘”。
  重庆市第五中级人民法院认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的,由作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。据此,XXX区政府享有依法作出本案被诉024号《征收补偿决定》的法定职权和职责。
  XXX区政府因公共事业建设的需要,依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(二)项规定的需要征收房屋的情形,决定征收重庆西站综合交通枢纽工程农转非划地自建房(xxx地块)房屋征收项目范围内的房屋。在征收决定公告后补偿过程中,XXX区政府对具有资质的评估机构作出的征收范围内的被征收房屋初步评估结果进行了公示。在本案被征收房屋的市场价值分户估价报告作出后,房屋征收部门向唐xx、余xx送达了分户估价报告。XXX区政府的征收补偿程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法(暂行)》第十八条及第十九条的相关规定。根据建房〔2011〕77号《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十二条之规定,被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的,应当自收到评估报告之日起10日内,向原房地产价格评估机构提出书面的复核评估申请,并指出评估报告存在的问题。被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的,应当自收到复核结果之日起10日内,向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案《分户估价报告》送达唐xx、余xx后,唐xx、余xx未依法申请复核评估、专家委员会鉴定,故对该《分户估价报告》应当予以采信。XXX区政府在房屋征收部门与唐xx、余xx多次沟通、协调无果的情况下,根据房屋征收部门的请示,按照征收补偿安置方案确定的被征收人和补充安置人员以及征收补偿面积,并以《分户估价报告》等为据,对唐xx、余xx和张xx、潘x、陈x作出货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式的024号《征收补偿决定》,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条等规定,并无不当。XXX区政府作出的024号《征收补偿决定》认定事实清楚,证据充分,程序合法。唐xx、余xx请求撤销本案被诉024号《征收补偿决定》的诉讼理由不成立,该院遂判决驳回唐xx、余xx的诉讼请求。
  唐xx、余xx不服上述一审行政判决,向重庆市高级人民法院提起上诉。
  重庆市高级人民法院二审认定的事实与一审无异。
  重庆市高级人民法院认为,华康评估公司受XXX区房管局的委托,于2016年11月2日作出《初步估价结果》,该《初步估价结果》对xxx地块房屋征收项目用地红线范围内的未经登记建筑参照有证房屋的市场价值进行了初步评估,XXX区房管局于同日将该初步估价结果向被征收人进行了为期7日的公示,并安排了负责本项目的注册房地产估价师进行现场说明解释。2016年11月9日,华康评估公司针对被征收人唐xx户作出了《分户估价报告》,重庆市XXX区房屋征收中心工作人员将《分户估价报告》向唐xx进行了送达,唐xx拒绝在送达回证上签字。唐xx、余xx收到分户估价报告后,如对其被征收房屋的评估结果有异议,应当依照建房〔2011〕77号《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十二条的规定,自收到评估报告之日起10日内,向原房地产价格评估机构提出书面的复核评估申请,并指出评估报告存在的问题;对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的,应当自收到复核结果之日起10日内,向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中,唐xx、余xx并未依据规定寻求救济,即提出申请复核评估或鉴定,亦未举示有效证据推翻XXX区政府举示的《分户估价报告》,一审法院对该《分户估价报告》依法予以采信正确,XXX区政府依据该《分户估价报告》确定的房屋补偿价格作出补偿决定并无不当,唐xx、余xx认为一审判决认定事实、采信证据错误的理由不能成立。从XXX区政府作出024号《征收补偿决定》的补偿内容来看,包括补偿方式、补偿金额、用于产权调换房屋的地点和面积,以及搬迁费等有关补偿事项,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条的相关规定。至于唐xx、余xx认为一审法院应当中止本案的审理,等待(2017)渝05行初124号案(李正明等5人请求撤销XXX区政府房屋征收决定案)判决生效后再启动诉讼的问题,该院认为本案的审判不属于必须以该案的审理结果为依据并应当中止诉讼的情形,一审法院的审判程序并无不当。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律法规正确。唐xx、余xx的上诉理由不能成立,该院遂判决驳回上诉,维持一审判决。
  唐xx、余xx向本院申请再审,请求撤销一、二审行政判决,对本案进行再审,改判或发回重审;一、二审诉讼费用由XXX区政府承担。其申请再审的主要事实和理由为:1.一审判决认定事实错误,证据不足,部分事实未查清,未查明被征收人的主体,适用法律法规错误,审判程序违法;2.二审判决认定事实错误,二审未开庭审理,审判程序违法,房屋被征收人的主体未审查清楚,适用法律法规错误;3.024号《征收补偿决定》错列被征收人且程序违法,房屋征收决定未生效,未让被征收人选择评估机构,《分户估价报告》的评估机构不是由被征收人协商确定的,对面积的认定不是评估机构的职责,报告并未向被征收人送达,未与被征收人及其他第三人沟通、协商。实体的补偿内容违法,适用法律法规错误,XXX区政府按照每人10平方米乘以楼层数计算补偿面积或按照人均20平方米计算补偿面积没有法律依据。被征收人的房屋征收事由不符合法定条件,XXX区房管局在上报重庆市XXX区重庆市西站综合交通枢纽工程项目评估信息时,无唐xx、余xx的房屋。
  XXX区政府向本院提交书面答辩意见称,1.本案房屋评估机构选定有较为特殊的历史背景,因涉案房屋没有产权证明,其房屋所涉土地的使用权人为重庆市农产品(集团)有限公司,征收范围内有产权证的仅有农产品集团一户,征收部门就该问题征求了该公司意见,通过协商选定方式确定符合法律规定,再审申请人没有参与评估机构选定,但其实体权益并未因此受到影响。2.在征收决定公告后,房屋征收部门将分户的初步估价结果向被征收人进行了公示,华康评估公司针对被征收人作出了《分户估价报告》之后,依法送达了该报告。3.评估公司仅仅是对被征收房屋的市场价值进行评估,不会对被征收房屋的面积作出认定。4.再审申请人认为房屋征收部门没有与其沟通、协商,与事实不符。5.因被征收房屋有其独特的历史背景,《征补方案》明确将80年代西山村五社被征地时农转非户籍人员为征收补偿对象,原户籍人员已去世的,其法定继承人继承其应享受的征收补偿,XXX区政府所作024号《征收补偿决定》充分保障了被征收人和补充安置人员的权益。综上,被诉024号《征收补偿决定》主体适格、程序合法、内容适当。一、二审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求依法驳回唐xx、余xx人的再审申请。
  本院认为,根据再审申请人唐xx、余xx提出的请求和理由,并结合原审审理情况,本案主要涉及以下三个方面的问题:
  (一)关于XXX区政府作出024号《征收补偿决定》的行政程序问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。本案中,XXX区政府于2016年11月2日作出《征收决定》后,房屋征收部门因与唐xx、余xx在《征补方案》确定的签约期限内经协商达不成协议,经XXX区房管局的报请,XXX区政府根据《征补方案》内容作出被诉024号《征收补偿决定》并依法送达,其行政程序并无明显不当。
  (二)关于确定房屋补偿面积的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。本案中,根据原审查明的事实,经重庆义国测绘有限公司测绘,涉案房屋面积为574.86平方米,无房屋产权证。XXX区政府所作024号《征收补偿决定》确定120平方米按有证房屋作为房屋征收补偿面积,剩余454.86平方米按残值补助面积补助。根据前述规定,若将涉案房屋作为违法建筑处理,则必须通过法定认定程序进行。XXX区政府作出024号《征收补偿决定》将其中454.86平方米作为无证建筑以残值的方式进行补偿,但并未提交其依法进行了调查、认定和处理等相关程序的证据。XXX区政府辩称其确定唐xx、余xx户应补偿的房屋面积为120平方米,剩余454.86平方米以残值方式补偿,主要是考虑被征收房屋来源于上世纪八十年代农转非时按每人10平方米土地的面积依照规定自行修建房屋,并参照当时农转非划地自建时有效的《城镇个人建造住宅管理办法》中关于城镇个人建造住宅的建筑面积,人均建筑面积不得超过二十平方米的相关规定。但XXX区政府并未提供唐xx、余xx户当时农转非划地自建安置的政策依据,亦未提供被征收房屋修建来源的调查情况,且XXX区政府所参照的《城镇个人建造住宅管理办法》已废止,其按照唐xx、余xx户人均20平方米确定被征收房屋补偿面积,并无明确的法律依据,亦不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定的补偿原则。据此,本案被诉024号《征收补偿决定》确定房屋征收补偿面积的证据不足,缺乏法律依据。
  (三)关于评估报告的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定,房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中,XXX区政府通过协商方式选定华康评估公司作为本案征收补偿行为的评估单位,对评估机构作出的被征收房屋初步评估结果进行了公示。在本案被征收房屋《分户估价报告》作出后,XXX区政府房屋征收部门工作人员向唐xx、余xx留置送达了《分户估价报告》,由见证人在送达回执上签名予以见证,并无明显不当。唐xx、余xx主张《分户估价报告》未依法送达,与原审查明的事实不相符,该再审理由不能成立。但需要说明的是,华康评估公司所作《分户评估报告》是根据XXX房管局《房屋征收评估委托书》中所认定的征收补偿面积进行评估的结果,但因确定本案被征收房屋面积为120平方米,缺乏法律依据,证据不足,故以此确定的面积作出的《分户估价报告》亦缺乏相应的事实基础。
  综上,XXX区政府作出的024号《征收补偿决定》行政程序无严重违法,但确定唐xx、余xx户被征收房屋补偿面积为120平方米的证据不足,缺乏法律依据,且与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定的内容不相符合。一、二审判决认定XXX区政府024号《征收补偿决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定,事实根据和法律依据不足。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定,裁定如下:
  一、撤销重庆市高级人民法院(2017)渝行终425号行政判决;
  二、本案发回重庆市高级人民法院重新审理。
  审判长 李德申
  审判员 王海峰
  审判员 杨 军
  二〇一九年四月四日
  法官助理 张林波
  书记员 程 怡