最高法判例:房屋征收决定中对“四规划一计划”、可行性研究报告的审查

时间:2020-06-22 19:24:31| 专长:土地纠纷| 来源:马建波律师

  1.被诉征收决定与可行性研究报告相关内容不一致的问题。一方面,可行性研究报告主要是对推进实施有关征收建设项目的必要性和可能性的评估、预判,作用是供政府决策参考,其与最终确定的项目内容,本来就允许进行适当调整、变化;另一方面,从《征补条例》的相关规定看,也未将征收建设项目的可行性研究报告作为作出征收决定的合法性要件予以规定。
  2.关于涉案“四规划一计划”的制定程序是否违法的问题。确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。即所谓征收活动要符合“四规划一计划”。人民法院审查的是相关征收建设活动是否符合“四规划一计划”,而非“四规划一计划”本身;“四规划一计划”通常情况下仅作为涉案证据从证据的客观性、关联性、合法性角度予以审查。
  中华人民共和国最高人民法院
  行 政 裁 定 书
  (2019)最高法行申12049号
  再审申请人(一审原告、二审上诉人):郑崇茂,男,1948年9月25日出生,汉族,住江西省弋阳县。
  被申请人(一审被告、二审被上诉人):江西省弋阳县人民政府。住所地:江西省弋阳县行政中心大楼。
  法定代表人:陈敏,该县人民政府县长。
  再审申请人郑崇茂诉被申请人江西省弋阳县人民政府(以下简称弋阳县政府)房屋征收决定一案,江西省上饶市中级人民法院于2018年6月26日作出(2018)赣11行初55号行政判决:驳回郑崇茂的诉讼请求。郑崇茂不服提起上诉后,江西省高级人民法院于2018年11月28日作出(2018)赣行终911号行政判决:驳回上诉,维持原判。郑崇茂仍不服,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。
  郑崇茂请求本院依法撤销一、二审行政判决,发回重审或提审改判,撤销弋阳县政府作出的《弋阳县人民政府关于弋阳县一江两岸棚户区(城中村)改造项目二期(城北片区)国有土地上房屋的征收决定》(以下简称《城北片区征收决定》)。其申请再审的主要事实和理由为:1.被诉征收决定确定的征收范围包含了155亩集体土地上房屋,根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定,弋阳县政府无权决定对集体土地上房屋进行征收,故被诉征收决定内容违法。2.弋阳县政府作出的征收决定与可行性研究报告的有关内容并不一致,没有合法合规地变更或者补充审批手续。3.被诉城北片区征收决定依据的“四规划一计划”的制定程序违法。4.被诉征收决定的风险评估程序、听证程序严重违法。5.弋阳县政府违背征收程序,通过断水、断电、堵路的方式逼迫征迁。原审法院认定事实的主要证据不足,适用法律错误。
  本院认为:本案系因国有土地上房屋征收决定引发的行政争议。再审申请人郑崇茂的原审诉讼请求系判决撤销被申请人弋阳县政府作出的《城北片区征收决定》。对该《城北片区征收决定》的合法性审查应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)的相关规定进行。现结合再审申请人申请再审的事实、理由以及原审法院的相关认定,具体分析如下:
  (一)关于被诉征收决定确定的征收范围内包含集体土地的问题。被诉《城北片区征收决定》已经明确,被申请人通过该征收决定征收的房屋系规划红线范围内的国有土地上房屋,并不涉及相关集体土地征收;且被申请人在原审中明确称,就相关集体土地上房屋已另行制定征收补偿安置方案进行征收补偿。故规划红线范围内的集体土地上房屋并非《城北片区征收决定》的征收对象,再审申请人认为被诉征收决定征收了集体土地上房屋并据此主张征收决定内容违法,与事实不符,本院不予采纳。
  (二)关于被诉征收决定与可行性研究报告相关内容不一致的问题。一方面,可行性研究报告主要是对推进实施有关征收建设项目的必要性和可能性的评估、预判,作用是供政府决策参考,其与最终确定的项目内容,本来就允许进行适当调整、变化;另一方面,从《征补条例》的相关规定看,也未将征收建设项目的可行性研究报告作为作出征收决定的合法性要件予以规定。故再审申请人以涉案征收建设项目与可行性研究报告的有关内容不一致为由,否定本案被诉征收决定的合法性,于法无据,本院不予支持。
  (三)关于涉案“四规划一计划”的制定程序是否违法的问题。根据《征补条例》第九条的规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。即所谓征收活动要符合“四规划一计划”。人民法院审查的是相关征收建设活动是否符合“四规划一计划”,而非“四规划一计划”本身;“四规划一计划”通常情况下仅作为涉案证据从证据的客观性、关联性、合法性角度予以审查。再审申请人以“四规划一计划”制定程序违法否定被诉《城北片区征收决定》的合法性,理据不足。
  (四)关于风险评估程序、听证程序是否违法的问题。从原审法院查明的事实看,被申请人通过网站公告及现场张贴方式将征收补偿方案予以公布,并召开了被征收人参与的听证会征求意见,其以网络和电话等形式持续征求公众意见,直至公布修改情况及补充修改情况,征求意见期限长达近四个月之久;涉案征收项目经江西诚誉工程设计咨询有限公司作出社会稳定风险评估报告,评定风险等级为C级,并经被申请人召开的政府常务会议审议同意。故原审法院认为被申请人已充分保障了被征收人的知情权和参与权,作出的社会稳定风险评估符合有关规定,并无不当。至于再审申请人反映有关部门对其断水、断电和堵路,违法组织实施征收,系与本案被诉征收决定相对独立的行政行为,不属于本案审查范围;如其认为有关行为侵害了其合法权益,可依法通过其他途径另行寻求救济。总体上看,被诉《城北片区征收决定》在实体上、程序上均无明显不当。再审申请人申请再审的事实和理由难以推翻原审判决认定的事实和处理结果。
  综上,郑崇茂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:
  驳回再审申请人郑崇茂的再审申请。
  审判长  王晓滨
  审判员  蔚 强
  审判员  王 岩
  二〇一九年十二月三十日
  法官助理    赖峨州
  书记员       邱金坤