最高法院案例 :强制拆除案件的举证责任配置

时间:2020-07-09 17:53:38| 专长:土地纠纷| 来源:马建波律师

  【裁判要点】
  行政诉讼中,原告方往往相对弱势,掌握的资源与证据有限,只要能够提供初步证据,证明事实行为存在且有可能系起诉状所列被告实施,即可视为基本履行了符合立案条件的举证义务;而被告方有义务提供证据证明自身是否实施了强制、按照何种程序如何实施、有无对当事人合法利益作出必要考量;在必要的情形下,人民法院也可依职权调查,对强制主体等事宜作出认定或者推定。
  在相关生效民事判决已经表述确认强制拆除违法的诉讼请求不属于民事审判范围的情形下,在行政诉讼环节应当对强拆主体等事实及被诉行为性质作出明确认定和处理,而不宜以原告举证不力为由认可一审法院驳回起诉的裁定结论。对此,无论是民事诉讼还是行政诉讼,人民法院都应当本着对当事人合法权益保障负责,对事实证据负责,依法及时妥善保障当事人诉权,依法对实体权益争议作出处断,防止久拖不决甚至相互推诿。
  【裁判文书】
  中华人民共和国最高人民法院
  行 政 裁 定 书
  (2019)最高法行申1292号
  再审申请人(一审原告、二审上诉人):赵瑞萍,女,1946年2月26日出生,汉族,住福建省福州市仓山区岭后街15号。
  再审申请人(一审第三人、二审上诉人):赵禧,男,1951年9月15日出生,汉族,住福建省福州市仓山区生产路42号。
  再审申请人(一审第三人、二审上诉人):赵永杰,男,1949年8月10日出生,汉族,住福建省福州市仓山区池后弄31号。
  再审申请人(一审第三人、二审上诉人):赵长荣,男,1940年10月2日出生,汉族,住福建省福州市鼓楼区金龙新村2座702号。
  再审申请人(一审第三人、二审上诉人):赵可德,男,1940年12月16日出生,汉族,住福建省福州市仓山区岭后街105号。
  再审申请人(一审第三人、二审上诉人):赵为群,男,1958年5月7日出生,汉族,住福建省福州市仓山区上三路6号兰庭新天地25-804。
  再审申请人(一审第三人、二审上诉人):赵建恩,男,1963年9月18日出生,汉族,住福建省福州市仓山区上三路6号兰庭新天地26-406。
  被申请人(一审被告、二审被上诉人):福建省福州市仓山区人民政府。住所地:福建省福州市仓山区闽江大道236号。
  法定代表人:梁栋,该区人民政府区长。
  原审第三人:福州仓山国有资产营运有限公司。住所地:福建省福州市仓山区南台路38号航兴花园1座6层05室。
  法定代表人:陈琦,该公司董事长。
  原审第三人:福建省福州市仓山区对湖街道湖岭社区居民委员会。住所地:福建省福州市仓山区上三路6号兰庭新天地。
  法定代表人:郑英,该居民委员会主任。
  原审第三人:福建省福州市房屋征收工程处。住所地:福建省福州市吉庇路61号。
  法定代表人:李勇,该工程处处长。
  再审申请人赵瑞萍、赵禧、赵永杰、赵长荣、赵可德、赵为群、赵建恩(以下简称赵瑞萍等7人)因赵瑞萍诉被申请人福建省福州市仓山区人民政府(以下简称仓山区政府)行政强制一案,不服福建省高级人民法院(2018)闽行终317号行政裁定,向本院申请再审。本院依法由审判员王晓滨、审判员朱宏伟、审判员李绍华组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。
  赵瑞萍于2017年8月29日以仓山区政府在岭后地块拆迁过程中,没有与其协商关于赵氏宗祠的拆迁事宜,也没有依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定履行法定程序,将赵氏宗祠强行拆除,构成违法拆迁为由,向福建省福州市中级人民法院提起行政诉讼,请求法院判决仓山区政府拆除赵瑞萍代管的岭后赵氏宗祠违法。
  一审裁定书载明:赵瑞萍诉称,其代管的岭后赵氏宗祠于2004年12月2日深夜,被仓山区政府下属单位福州仓山国有资产营运有限公司(以下简称营运公司)违法拆除,其向法院提起民事诉讼,福建省福州市中级人民法院于2016年12月31日作出(2015)榕民再终字第93号民事判决,判决书表述“赵氏宗祠坐落于福州市仓山区岭后生产路37号,于1937年3月23日由赵礼绥作为代理人登记了使用权。福州市郊区人民法院(1990)榕郊法盖民字第64号民事判决书及福州市中级人民法院(1991)榕法民二字第209号民事判决书确认赵氏宗祠产权属赵氏家族共同共有,由赵宝英,赵宝珠代管。赵宝英、赵宝珠去世后,由赵氏族人推选赵炎官(已去世)及赵瑞萍作为宗祠代管人。”“2003年9月2日,福州市人民政府下发《关于收储仓山区‘岭后地块’并作为旧屋区改造建设用地的批复》(榕政地〔2003〕267号文件)同意由仓山区政府收储位于仓山区对湖街道福建师范大学西南侧‘岭后地块’总用地80881平方米的国有土地使用权作为旧屋区改造建设用地,而赵氏宗祠地处该地块范围内。”“二审认为,根据2001年11月1日实施的原《城市房屋拆迁管理条例》的规定,拆迁人与被拆迁人应当订立拆迁补偿安置协议。被上诉人营运公司、福建省福州市房屋征收工程处(以下简称工程处)在未与赵氏宗祠代管人赵瑞萍协商的情况下,与赵氏宗祠产权无关的仓山区对湖街道湖岭社区居委会(以下简称湖岭社区居委会)签订关于赵氏宗祠《拆迁补偿安置协议书》,并将该宗祠予以拆除,违反了行政法规的规定。但是,赵瑞萍的第一项诉讼请求‘确认被告拆除岭后原赵氏祠堂违法’,因不属本案民事审判范围,故本案不作裁判。”依照《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第一百二十四条第一款第一项规定,人民法院在立案时,应当“依照行政诉讼法的规定,属于行政诉讼范围的,告知原告提起行政诉讼。”赵瑞萍于2006年提起民事诉讼,如果法院认为该诉讼请求不属于受理范围,应当明确告知,赵瑞萍可以另行提起行政诉讼,而法院在经过10年审理并作了九次判决、裁定之后,才告知其诉求属于行政诉讼范围。仓山区政府违法拆迁,事实清楚,证据确凿,法院判决也已认定,依据《中华人民共和国侵权责任法》第十五条规定,仓山区政府至今没有就其违法拆除赵氏宗祠作出赔礼道歉和任何赔偿。
  一审法院认为:根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(二)超过法定起诉期限且无正当理由的;……”的规定,赵氏宗祠于2004年12月2日被拆除,2005年5月重建竣工。强拆行为系事实行为,赵瑞萍已确认其在拆除行为实施当日即已知道讼争房屋被拆除,并在2006年8月就此提起民事诉讼,则其提起本案行政诉讼应当自知道或者应当知道该拆除行为之日起计算,但最长不得超过2年的起诉期限,即至2006年12月2日止。而本案赵瑞萍直至2017年8月29日才提起本案行政诉讼,已经超过了起诉期限。其关于“法院在经过10年审理并作了九次判决、裁定之后,才告知原告的诉求属于行政诉讼范围”,故赵瑞萍就此提起行政诉讼的主张,不构成超过起诉期限的正当理由。综上,其起诉已超过法定起诉期限,应不予立案,已经立案的,应裁定驳回起诉。据此,一审法院2017年10月30日作出(2017)闽01行初222号行政裁定:驳回赵瑞萍的起诉。赵瑞萍等7人不服一审裁定,向福建省高级人民法院上诉。
  二审法院认为:本案争议焦点为赵瑞萍的起诉是否有事实根据。从起诉状所载明的诉求及其在原审庭审中的陈述可知,其主张仓山区政府于2004年12月2日强制拆除了由其管理的位于岭后的赵氏祠堂,为此提供了榕地挂牌(2003)8号《出让公告》《赵氏宗祠拆除计划》、营运公司和工程处的登报《道歉声明》《建设部等八部门通报26个房地产市场整治典型案例》、湖岭社区居委会出具的《证明》等证据,用以支持其主张。但是,其提供的这些证据均不足以证明仓山区政府组织实施了当日对赵氏宗祠的强制拆除行为。在该院组织的调查询问过程中,营运公司自认2004年12月2日由其组织有关人员对赵瑞萍管理的赵氏宗祠进行了拆除。由于诉争房屋位于榕房拆许字2003第63号《房屋拆迁许可证》所确定的拆迁范围之内,因此,诉争房屋的拆除是否为行政机关行使行政管理职权,还是拆迁人与被拆迁人之间的民事纠纷,需要进一步的证据予以确认。营运公司并非行政机关,而依现有的证据不足以认定诉争房屋的拆除系由仓山区政府组织实施,故赵瑞萍的起诉缺乏事实依据,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十九条第三项规定的起诉条件,依法应裁定予以驳回。据此,二审法院于2018年8月29日作出(2018)闽行终317号行政裁定:驳回上诉,维持原裁定。
  赵瑞萍等7人仍不服,向本院申请再审,请求依法撤销一、二审行政裁定,提审本案,确认仓山区政府拆除涉案岭后赵氏宗祠违法;向赵氏族人道歉;判令仓山区政府与岭后赵氏族人推荐的赵氏宗祠管委会协商对现有赵氏宗祠进行改扩建后向赵氏宗祠管委会移交,并按照现行拆迁政策对不足部分实施产权置换、货币补偿及赔偿。其申请再审的主要事实和理由为:1.2003年,福建省福州市人民政府作出榕政地(2003)267号《关于收储仓山区“岭后地块”并作为旧屋区改造建设用地的批复》,同意仓山区政府收储岭后地块。仓山区政府委托营运公司为房屋征收单位。根据福建省福州市人民政府公告及福州市规划局建筑规划文件,赵氏宗祠应当原址保留。但是2004年12月2日,赵氏宗祠被强制拆除,且相关补偿至今未支付。2006年,其提起民事诉讼,请求判决营运公司、工程处及开发商中望公司拆除赵氏宗祠的行为违法,并赔礼道歉,恢复原貌,按拆迁政策给予货币补偿等。经过长达十年的诉讼,安置赔偿一直没有到位。2016年12月30日福建省福州市中级人民法院作出(2015)榕民再终字第93号判决,认为确认强制拆除赵氏祠堂违法的诉讼请求不属于民事审判范围,判令营运公司、工程处在报刊上刊登赔礼道歉声明,驳回其他诉讼请求。故在拆迁人一直未给予补偿安置的情况下,应当适用最长二十年的起诉期限。2.其提供的《赵氏宗祠拆除计划》等证据能够证明系仓山区政府成立的“仓山区岭后旧屋区改造项目指挥部”组织实施了被诉强拆行为,根据《行政诉讼法》第二十条的规定,应当由仓山区政府承担相应责任。
  本院认为:本案争议的核心问题是再审申请人赵瑞萍提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。针对赵瑞萍有关请求判决被申请人仓山区政府拆除其代管的岭后赵氏宗祠的行为违法的原审诉求,一审法院以其超过起诉期限、二审法院以现有证据不足以认定仓山区政府组织实施拆除房屋为由未予支持。现结合在案材料和赵瑞萍等7人申请再审的理由分述如下:
  首先,从起诉期限角度而言,一审法院以超期为由驳回赵瑞萍的起诉明显不当。根据《民事诉讼法》第一百二十四条第一款第一项之规定,“人民法院对下列起诉,分别情形,予以处理:(一)依照行政诉讼法的规定,属于行政诉讼受案范围的,告知原告提起行政诉讼。”本案中,赵瑞萍因涉案赵氏祠堂于2004年12月2日被强制拆除行为不满,于2006年以营运公司、工程处及开发商中望公司为被告提起民事诉讼,请求判决被告拆除赵氏宗祠的行为违法,并赔礼道歉,恢复原貌,按拆迁政策给予货币补偿等。此民事诉讼在强制行为发生时两年内提出,并未超过民事诉讼起诉期限。同时,从合理性上看,本案具有在当时条件下政府发文、收储土地用于旧屋区改造、适用《城市房屋拆迁管理条例》推进项目建设之背景,即便赵瑞萍以相关民事主体为被告启动的是民事诉讼,也应视为及时寻求了司法救济。在强制主体至今仍存争议、需要进一步判断强拆活动是否带有行政因素的情形下,不宜苛求赵瑞萍在当时应当知晓究竟是启动民事诉讼还是行政诉讼,特别是涉案民事诉讼历经十年,几经周折,福建省福州市中级人民法院于2016年12月30日才作出(2015)榕民再终字第93号生效判决,认为确认强制拆除赵氏祠堂违法的诉讼请求不属于民事审判范围,判令营运公司、工程处在报刊上刊登赔礼道歉声明,驳回其他诉讼请求。在这十年的审理期间,法院既没有依职权将案件转至行政庭进行审理,亦未告知赵瑞萍“确认被告拆除岭后原赵氏祠堂违法”的诉请属于行政诉讼受案范围。由于法院未尽到告知义务致使赵瑞萍多年来一直未启动本案行政诉讼,直至上述民事判决作出后,方于2017年8月29日提起本案行政诉讼。故存在起诉期限的合理扣除事由,一审法院认为赵瑞萍提起本案行政诉讼应当自知道或者应当知道该拆除行为之日起计算,但最长不得超过2年的起诉期限,“即至2006年12月2日止”的驳回起诉理由,事实和法律依据不足。本案应当认可赵瑞萍等7人有关起诉期限未超期的合理主张。本院同时注意到,二审法院并未评价一审法院有关起诉超期的理由。
  其次,从强制活动举证角度而言,二审法院将被诉强拆行为的举证责任完全归于赵瑞萍一方理据不足。《行政诉讼法》第三十四条规定的“被告对作出的行政行为负有举证责任”是行政诉讼举证责任的一般原则。本案中,二审法院一方面认为赵瑞萍提供的证据不足以证明仓山区政府组织实施了2004年12月2日对赵氏宗祠的强制拆除行为,从而认定其起诉缺乏事实依据,不符合《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件;另一方面,又指出“诉争房屋的拆除是否为行政机关行使行政管理职权,还是拆迁人与被拆迁人之间的民事纠纷,需要进一步的证据予以确认。”这种将强拆行为的举证责任完全归于赵瑞萍一方的观点明显不当。行政诉讼中,原告方往往相对弱势,掌握的资源与证据有限,只要能够提供初步证据,证明事实行为存在且有可能系起诉状所列被告实施,即可视为基本履行了符合立案条件的举证义务;而被告方有义务提供证据证明自身是否实施了强制、按照何种程序如何实施、有无对当事人合法利益作出必要考量;在必要的情形下,人民法院也可依职权调查,对强制主体等事宜作出认定或者推定。况且在本案中,结合赵瑞萍原审期间提交的榕政地(2003)267号文件、榕地挂牌(2003)8号《出让公告》、《赵氏宗祠拆除计划》、营运公司和工程处的登报《道歉声明》等证据以及仓山区政府及原审第三人提供的其他证据,并不当然排除仓山区政府没有组织被诉强拆活动,二审法院对此事实问题亦指出“需要进一步的证据予以确认。”故本案存在举证责任配置不当,二审法院适用法律错误问题。特别是在相关生效民事判决已经表述确认强制拆除赵氏祠堂违法的诉讼请求不属于民事审判范围的情形下,在行政诉讼环节应当对强拆主体等事实及被诉行为性质作出明确认定和处理,而不宜以原告举证不力为由认可一审法院驳回起诉的裁定结论。对此,无论是民事诉讼还是行政诉讼,人民法院都应当本着对当事人合法权益保障负责,对事实证据负责,依法及时妥善保障当事人诉权,依法对实体权益争议作出处断,防止久拖不决甚至相互推诿。总体上看,本案原审裁定在举证责任配置、起诉期限把握上确有不当,存在事实认定不清,适用法律错误,对当事人诉权保护不力等问题;有必要通过启动再审,对赵瑞萍的原审诉求所涉事实和法律问题作出界定与回应。故赵瑞萍等7人申请再审的事实和理由部分成立,本院依法予以支持。
  综上,赵瑞萍等7人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定,裁定如下:
  一、本案指令福建省高级人民法院再审;
  二、再审期间,中止原裁定的执行。
  审判长  王晓滨
  审判员  朱宏伟
  审判员  李绍华
  二〇一九年十二月三十一日
  书记员  邱金坤