最高法院案例 :基于对行政行为确定力的信赖而产生的利益应予保护

时间:2020-08-28 17:27:14| 专长:土地纠纷| 来源:马建波律师

  【裁判要点】
  行政诉讼原则上由被告即行政机关承担证明行政行为合法的举证责任,但在涉及第三人合法权益的情况下,不能简单适用被告举证原则,否则有可能将不利后果转嫁给第三人,第三人的合法权益可能因行政机关怠于举证而遭受不利的后果。因此,行政诉讼法第三十九条规定,人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。第四十三条第二款规定,人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。
  行政行为是行政主体为与行政相对人形成权利义务关系而作的意思表示,因此,行政行为作出和生效后应当保持相对稳定,非经法定程序不得随意撤销或变更,即行政行为应当具有确定力。行政相对人或者其他主体基于对行政行为的信赖和有预期的判断,作出一定的行为,从而获得的利益值得保护。因此,行政行为所创设的权利义务关系在有行政相对人信赖的前提下,原则上应当保持该行政行为的相对稳定,以实现行政秩序的稳定。
  【裁判文书】
  中华人民共和国最高人民法院
  行 政 裁 定 书
  (2019)最高法行申6691号
  再审申请人(一审第三人、二审上诉人):范献林,男,1949年10月6日出生,汉族,住河南省兰考县。
  委托诉讼代理人:崔玲玲,河南裕禄律师事务所律师。
  委托诉讼代理人:贺晶晶,河南裕禄律师事务所律师。
  被申请人(一审原告、二审被上诉人):兰考县兰青综合商店,住所地河南省开封市兰考县中原路。
  经营者:蒋永英,女,1951年10月5日出生,住河南省兰考县。
  委托诉讼代理人:杨晓栋,河南国基律师事务所律师。
  被申请人(一审被告):河南省兰考县人民政府,住所地河南省开封市兰考县中山东街36号。
  法定代表人:李明俊,该县人民政府县长。
  委托诉讼代理人:郭利霞,该县人民政府工作人员。
  委托诉讼代理人:王潇毅,该县税务局工作人员。
  再审申请人范献林因兰考县兰青综合商店(以下简称兰青商店)诉河南省兰考县人民政府(以下简称兰考县政府)土地行政管理一案,不服河南省高级人民法院(2018)豫行终1637号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李小梅、审判员仝蕾、审判员马鸿达参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。
  兰青商店向河南省开封市中级人民法院(以下简称一审法院)提起诉讼,请求确认兰考县政府1998年3月28日为范献林颁发的契证镇财字第019号契证(以下简称被诉契证)违法并予以撤销。一审法院查明,1995年5月10日,兰考县政府为兰青商店颁发了兰籍国用(1995)字第××号国有土地使用证,该证载明,土地使用者兰青商店,地址中原路北段东侧,用途商品经营用地。用地面积1266.5平方米,四至为:西至中原路柏油路边,北邻北街五组土地,东至北街五组土地,南邻县审计局。兰青商店经营者蒋永英,持有2012年8月17日颁发的个体工商户营业执照。1998年3月28日,兰考县政府为范献林颁发了被诉契证,该证载明,承受人范献林,原产权人北街五队,房屋座落中原路,东至空地,南至审计局,西至仓库,北至空地。本契性质买契税,税率6%,应征税额三百元。范献林房屋所占土地与兰青商店证载土地重合。
  一审法院认为,关于兰青商店诉讼主体资格及起诉期限问题,河南省高级人民法院(2017)豫行终1354号行政裁定认定被诉契证对蒋永英造成了实际影响,具有可诉性,且起诉不超过法定的起诉期限。故一审法院对此予以确认。关于本案所诉行政行为合法性问题,由于兰考县政府在法定举证期限内未向一审法院提交证据,应视为没有证据。范献林辩称其所使用的土地是向兰青商店购买的土地,因兰青商店否认,范献林没有充分证据予以证明,一审法院对此不予认定。因兰考县政府没有证据证明其颁发被诉契证的行政行为合法,应认定兰考县政府的颁证行为事实不清,程序违法,依法应予撤销。综上,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第七十条第一项、第三项的规定,判决撤销被诉契证。
  范献林不服一审判决,向河南省高级人民法院(以下简称二审法院)提起上诉。二审法院查明的事实与一审法院认定事实一致。二审法院认为,本案中兰考县政府为兰青商店颁发土地使用证的行为在先,为范献林颁发契证的行为在后,两证所涉土地存在部分重合。范献林主张其通过转让的方式取得案涉土地使用权,但范献林所提供的证据仅为两名证人的证言,且兰青商店对该证人证言均不予认可,在没有其他证据印证的情况下,仅以两名证人的证言,难以认定范献林通过向蒋永英支付8000元取得案涉土地使用权。且兰考县政府也没有证据证实为范献林颁发契证行为的合法性,因此,原审法院判决撤销被诉契证并无不当。关于兰青商店的起诉是否超过起诉期限问题,因河南省高级人民法院(2017)豫行终1354号生效行政裁定已经认定蒋永英的起诉不超过法定起诉期限,本案中兰青商店的起诉亦不超过法定起诉期限。综上,范献林的上诉请求缺乏事实依据,二审法院不予支持。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。二审法院根据行政诉讼法第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持原判。
  范献林不服一、二审判决,向本院申请再审称:案涉土地系申请人以8000元价格从兰青商店经营者蒋永英处购买。申请人已在此居住20余年,上述事实有当时见证的证人证实。申请人亦缴纳了该土地契税,依法享有土地使用权,被诉契证不应当被撤销。兰青商店的土地使用权证证载面积与实际面积不符,申请人的案涉土地并不在兰青商店的土地使用权证登载范围内,原审法院认定事实不清,适用法律错误。请求:1.撤销河南省高级人民法院(2018)豫行终1637号行政判决;2.撤销开封市中级人民法院(2017)豫02行初231号行政判决;3.依法对本案进行改判或发回重审。
  本院于2019年8月21日就本案组织询问,再审申请人范献林及其委托诉讼代理人崔玲玲、被申请人兰青商店经营者蒋永英、委托诉讼代理人杨晓栋、兰考县政府的委托诉讼代理人郭利霞、王潇毅到庭参加询问。
  本院经审查认为,兰青商店以兰考县政府1998年3月28日为范献林颁发的被诉契证违法为由,提起本案诉讼,请求予以撤销。原审中,兰考县政府并未提供证据证明被诉契证的合法性。根据行政诉讼法第三十四条的规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。据此,行政诉讼原则上由被告即行政机关承担证明行政行为合法的举证责任,但在涉及第三人合法权益的情况下,不能简单适用被告举证原则,否则有可能将不利后果转嫁给第三人,第三人的合法权益可能因行政机关怠于举证而遭受不利的后果。因此,行政诉讼法第三十九条规定,人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。第四十三条第二款规定,人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。本案中,被诉契证颁发于1998年,兰考县政府主张因年代久远且档案保管不善等原因,不能提供证明被诉契证合法性的证据。就申请人范献林关于其通过转让方式取得案涉土地使用权的主张,其在原审中已经提交交易当时的见证人所作的证人证言,且其主张还可以申请修建房屋的相关人员出庭作证。因此,人民法院应当在要求当事人全面提供证据的基础上查清相关事实。
  此外,行政行为是行政主体为与行政相对人形成权利义务关系而作的意思表示,因此,行政行为作出和生效后应当保持相对稳定,非经法定程序不得随意撤销或变更,即行政行为应当具有确定力。行政相对人或者其他主体基于对行政行为的信赖和有预期的判断,作出一定的行为,从而获得的利益值得保护。因此,行政行为所创设的权利义务关系在有行政相对人信赖的前提下,原则上应当保持该行政行为的相对稳定,以实现行政秩序的稳定。本案中,申请人范献林主张其在领取被诉契证后,基于对行政行为确定力的信赖,于上世纪九十年代就在案涉土地上兴建房屋并一直居住至今。因此,人民法院应结合本案实际情况,在保证范献林的居住权和兰青商店合法权益不受侵犯的前提下,作出裁判。
  综上,范献林的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款,第一百一十八条的规定,裁定如下:
  一、本案指令河南省高级人民法院再审;
  二、再审期间,中止原判决的执行。
  审判长  李小梅
  审判员  仝 蕾
  审判员  马鸿达
  二〇二〇年一月十六日
  法官助理  章文英
  书记员    张振宇