《涉集体土地征收案件裁判规则30则》

时间:2020-09-09 18:18:57| 专长:土地纠纷| 来源:马建波律师

  1.国务院或者省、自治区、直辖市人民政府作出的征地批准行为是否属于人民法院受案范围
  【裁判规则】
  事实上,在征地决定作出的前置程序中,被征收土地是否属于可征收土地,有关部门是否具有征收相应土地的权限,是否履行了征地告知、征地调查、征地听证,以及相应的审批手续等,理论上都是可以进行司法审查的。但是,对此类案件进行审查,需要解决包括现行体系下国务院是否可以作被告、如何对省级以上人民政府的征收决定进行实质、有效的审查等一系列内外部司法环境和司法职能定位问题。由于这些问题尚在探索阶段,目前全国只有浙江等极少数地方法院经最高法院准许,对此类案件进行了探索性受理。对此,在已经批准进行试点的地区,相关审判业务工作在保持裁判标准统一的前提下,可以进行探索。但在尚未批准试行的地区,在相关法律、法规进行修改或是有关部门作出进一步解释前,暂不宜将该内容直接纳入受案范围。
  【相关案例】边某诉陕西省人民政府征收土地行政批复案(2016)最高法行申1636号
  2.行政机关作出的责令交出土地决定是否可诉
  【裁判规则】
  征收决定与责令交出土地决定是针对对象不同、所处阶段不同、合法性要素不同的两个独立的行政决定。在征收决定作出并实施后,被征收土地的使用权,可以通过被征收人接受补偿,自行交出土地的方式转移,也可能通过行政机关作出责令交出土地决定并申请法院强制执行的方式转移,还有可能通过由行政机关认定违章建筑,并依法拆除的形式实现转移。因此,责令交出土地并不是征收决定的必然延续,作为一种具有相对独立性的行政决定,它是可诉的。至于责令交出土地其是否属于行政处罚,答案是否定的。作为一个具有独立内容的行政决定,它为被征收人创设的权利义务是第一性的,与作为第二性义务的行政处罚具有比较明显的区别。
  【相关案例】董某诉济南市市中区人民政府、济南市国土资源局市中分局、济南市市中区人民政府兴隆街道办事处《责令限期交出土地通知书》案(2016)鲁行终1183号
  3.责令交出土地决定在内容上是否可以包含安置补偿决定
  【裁判规则】
  在对责令交出土地案件的审查过程中,固然需要对是否进行合法安置进行审查,但是,审查的标准与专门针对安置补偿行为提起的诉讼中的审查标准是不一样的。前者是重大明显违法标准,而后者则是行政行为的合法性审查标准。如果出现前文所说的征地补偿方案及其标准被其他救济程序所否定或修改的情况,那么应当如何判定责令交出土地案的对错呢?鉴于以上原因,我们原则上不建议征地机关采取将安置补偿决定与责令交出土地决定二者合二为一的做法,但是鼓励征地机关单独作出征地补偿决定,以明确安置补偿的具体内容。
  【相关案例】张某诉吉林省长春市二道区人民政府责令交出土地决定案(2017)最高法行申7414号
  4.对征收土地公告提起的诉讼是否应当受理
  【裁判规则】
  征地公告行为是否可诉,本身不可一概而论,需要结合案件具体情况具体分析:如果被征收人以征地公告超出征地批复范围或是“未批先征”为由,就征地公告提起诉讼,并能够依据《行政诉讼法》第四十九条的规定,提供初步的事实根据,立案部门应当登记立案,将案件交由审判部门进行审查。如果经审查,认定征地公告仅是一个单纯的告知行为,在内容上没有超出征地批复,则可以根据《行诉解释》第六十九条第八项的规定,裁定驳回起诉;而如果发现征地公告存在超出批复范围、未经合法审批、未告知补偿登记事宜、送达程序严重违法等情形,则应当根据不同的违法性作出相应的实体判决。如果当事人以征收人未依法履行公告职责为由,起诉要求履行公告职责或是确认未予公告的行为违法,则应当将不公告行为的可诉性与当事人是否具有诉讼利益结合起来对起诉应否受理作出综合判断。
  【相关案例】王某等119人诉陕西省西安市人民政府征收土地方案公告案(2017)最高法行申4636号
  5.对安置补偿方案公告提起的诉讼是否应当受理
  【裁判规则】
  我们在具体判断一个要求履行安置补偿公告职责或是确认未履行安置补偿方案行为违法的诉请是否应当被受理时,还应当综合考虑诉讼利益问题。如果当事人事实上已经知晓补偿标准,并对补偿标准或是最终的安置补偿行为提起了诉讼,则应当引导其在相关诉讼中一并解决相关争议。如果其尚未就上述问题提起诉讼,也没有证据表明其通过其他途径知晓了公告内容,而知晓安置补偿标准事实上构成其救济自身权利的必经程序,则应当认定市、县级人民政府土地管理部门不履行安置、补偿方案公告的法定职责,与农村集体经济组织及其成员具有法律上的利害关系,自然资源主管部门不履行公告职责的,属于行政诉讼的受案范围。
  【相关案例】郑某诉重庆市沙坪坝区人民政府未发布征地补偿安置方案公告违法案(2017)最高法行再50号
  6.涉及土地征收行为的滥诉案件应当如何处理
  【裁判规则】
  在目前立法层面尚未以主观证明责任为核心构建起提证责任、妨诉抗辩、中间裁决等相关制度的情况下,可行的做法是将审判重心前移,在立案审查阶段充分发挥专业法官对案件有无形成实质争议或有无价值争议的判断功能,并在此基础上构筑诉调对接与繁简分流机制,从而达到压缩行政案件“水分”,破解行政案件程序空转难题,提高行政审判效率的目的。此外,对于当事人存在上述明显滥用诉讼权利不当行为,造成诉讼对方或第三人直接损失的,人民法院可以考虑根据《行政诉讼法》《行诉解释》《民事诉讼法》《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发〔2016〕21号)等规定,结合具体情况,在经过释明当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的情况下,退回诉状并记录在册。同时,可对无过错方依法提出的赔偿合理律师费用等因滥诉行为造成的额外损失的正当要求予以支持。
  【相关案例】陆某诉原南通市国土资源局信息公开案(2015)通中行终字第00129号
  7.征地批复作出并公告后,后续权证注销、土地出让、颁证等行为是否可诉
  【裁判规则】
  在征收决定作出并生效后,后续的权证注销、土地出让和颁证行为是否可诉,取决于三个问题:一是实体上征收行为是否存在没有依法补偿安置的情形;二是程序上是否存在没有完成法定征收程序等问题;三是后续相关行为是否直接对被征收人所享有的权利造成了损害。
  【相关案例】中山市人民政府颁发国有土地使用权证案(2014)粤高法行终字第1025号
  8.征收决定实施后,自然资源主管部门与第三人签订的土地使用权出让合同是否可诉
  【裁判规则】
  自然资源主管部门在出让征收后的国有土地的过程中,与第三人签订的土地出让合同,一般来说仅仅是设立其与第三人之间权利义务的负担行为,是一种债务行为,并不会直接对被征收人可能依然享有的相应土地的物权产生实际影响。因此,通常情况下,被征收人没有必要对此提起诉讼。被征收人的权益,可以在处分行为阶段,也就是通过对给第三人颁发土地权属证书的行为,以及对第三人的实际使用行为提出撤销或者排除妨害的方式进行救济。
  【相关案例】郝某等诉六安市金安区人民政府与重庆市兴茂产业发展(集团)有限公司签订的《六安·悠然南山生态旅游度假区二期项目合同书》无效案(2019)最高法行申494号
  9.落实村民通过自治程序形成的征收安置补偿方案的行为是否可诉
  【裁判规则】
  “村民自治”模式下征收行为的性质,应当综合考虑拆迁补偿方案的实际制作主体、实际补偿主体、政府的参与程度、土地征收后的用途等情形来加以确定。如果征收补偿方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体、最终的用地主体或受益主体以及实际的征收实施主体均是政府及有关部门,则应当认定该行为超出了村民自治行为的范围,有逃避征地批准法定程序之嫌,相关行为属于行政诉讼受案范围。相关如果判定此类行为不可诉,则《土地管理法实施条例》第二十五条第三款,《土地管理法实施条例》第二十五条第三款 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
  【相关案例】闫某等诉郑州市二七区人民政府行政行为违法案(2018)最高法行申1614号
  10.对集体土地征收安置补偿协议不服应提起民事诉讼还是行政诉讼
  【裁判规则】
  如果允许行政诉讼中出现“官告民”,则无法体现行政诉讼的本质属性,《行政诉讼法》的修改将呈现出“倒退”的趋势。且行政机关多数情况下有相应的行政手段保证协议的履行,也没有必要通过诉讼途径解决问题。对此,我们认为,行政诉讼的本质和功能并不限于“民告官”,而应当是解决行政主体与行政相对人之间因行政法律关系产生的行政纠纷。因此,正如《民事诉讼法》将民事诉讼定位为“公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系”提起的诉讼,行政主体与行政相对人之间因行政法律关系纠纷而提起的诉讼,本质上也都应当属于行政诉讼的范畴。由于行政协议关系属于行政法律关系的范畴,因此,不管是“民告官”还是“官告民”都应当被纳入行政诉讼的体系中来,只不过在行政诉讼中可以准用不相冲突的民事法律规范来而已。后者只具有工具意义,我们既不能因此将其排除在行政诉讼之外,更不能本末倒置地将行政协议纳入民事诉讼的范畴。在目前的立法体系下,对于被征收人不履行协议的行为,可以考虑通过非诉执行程序来解决。
  【相关案例】蒋某与重庆高新技术产业开发区管理委员会、重庆高新技术产业开发区征地服务中心行政协议案(2017)最高法行再49号