最高法判例:“空挂户”及其能否享受补偿安置待遇的审查认定

时间:2020-10-13 17:44:18| 专长:土地纠纷| 来源:马建波律师

  裁判要点
  行政机关以当事人系“空挂户”为由对其拒绝登记安置,当事人对行政机关未依法对其登记安置房而提起本案诉讼。在诉讼类型上,本案诉讼属于履行法定职责之诉,即请求判令行政机关作出特定行政行为的诉讼。该种诉讼之所以被提起,往往是因为公民、法人或其他组织认为其事实状态符合行政机关作出其所申请的行政行为的条件,但行政机关在此前的行政程序中明示拒绝、逾期未作处理或行政机关作出的行政行为未达到预期,主张其合法权益受到了侵犯。
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  由此,公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立为该种诉讼审理和裁判的根本关注点,行政机关在形式上是否对申请作出了处理位居其次。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,若理由不成立,则可判决驳回公民、法人或其他组织的诉讼请求;依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定,若理由成立,则可判决行政机关在一定期限内履行法定职责;依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定,若判决履行法定职责没有意义,则可判决确认违法。
  由于该种诉讼之前的行政程序通常系因公民、法人或其他组织的申请而启动,行政机关对作出其所申请的行政行为所需具备的事实和法律条件的调查认定可能并不完善,相关事实和法律状况可能并不十分清晰明确,故若在诉讼中难以对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立确定性地作出是或否的判断,宜由行政机关重启行政程序作进一步调查和裁量的,则可依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条的规定,判决行政机关对请求重新作出处理。
  本案中,被诉行政机关明示拒绝安置房登记的理由是“空挂户”不符合享受补偿安置待遇的规定,当事人未提供村两委出具的常住户证明,而取得该证明系否定“空挂户”的决定性标准。对于当事人是否属于“空挂户”的情形,行政机关应承担举证责任。当事人提交的证据材料在一定程度上能够证明其在该村集体经济组织生产、生活。尽管行政机关在行政程序中查证当事人与村外公民结婚,但并无证据证明其户籍曾迁出,或应迁出而未迁出,亦无证据证明其曾放弃在该村集体经济组织生产、生活,也无证据证明其已在其他农村集体经济组织享受成员待遇。鉴此,行政机关将村两委出具常住户证明作为认定当事人是否属于“空挂户”的决定性标准,欠缺相关事实根据及法律依据,对当事人不予安置房登记构成主要证据不足。
  裁判文书
  中华人民共和国最高人民法院
  行 政 判 决 书
  (2020)最高法行再266号
  再审申请人(一审原告、二审上诉人):达生兰,女,1946年2月10日出生,汉族,户籍地青海省互助土族自治县。
  再审申请人(一审原告、二审上诉人):张国钧,男,1978年8月26日出生,汉族,户籍地同上。系达生兰之子。
  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):青海省互助土族自治县人民政府。住所地:青海省互助土族自治县威远镇北街**。
  法定代表人:安永辉,该县人民政府县长。
  委托诉讼代理人:田宪周,北京市中盈(西宁)律师事务所律师。
  委托诉讼代理人:姚国彬,北京市中盈(西宁)律师事务所律师。
  原审第三人:青海省海东工业园区管理委员会。住所地:青海省海东市平安区海东工业园区中关村东路**创业大厦****。
  法定代表人:黄国俊,该管理委员会常务副主任。
  委托诉讼代理人:张明,该管理委员会工作人员。
  委托诉讼代理人:周文芳,青海河湟律师事务所律师。
  再审申请人达生兰、张国钧诉青海省互助土族自治县人民政府(以下简称互助县政府)不履行法定职责一案,青海省海东市中级人民法院于2018年12月17日作出(2018)青02行初52号行政裁定,驳回达生兰、张国钧的起诉。达生兰、张国钧上诉后,青海省高级人民法院于2019年4月1日作出(2019)青行终10号行政裁定,撤销青海省海东市中级人民法院(2018)青02行初52号行政裁定、指令该院继续审理。青海省海东市中级人民法院于2019年6月18日作出(2019)青02行初9号行政判决,驳回达生兰、张国钧的诉讼请求。达生兰、张国钧上诉后,青海省高级人民法院于2019年10月16日作出(2019)青行终86号行政判决,驳回上诉、维持一审判决。达生兰、张国钧不服,向本院申请再审。本院于2020年6月29日作出(2020)最高法行申3671号行政裁定,提审本案。提审后,本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。现已审理终结。
  达生兰、张国钧向青海省海东市中级人民法院起诉称,其系母子关系,均系互助县红崖子沟乡下寨村四社村民,和张国林、候桂清、张启萍均系同一个户口下(户主系张国林)的家庭成员。2011年,其所在家庭共同承包的耕地、宅基地、房屋及附着物被征收。补偿标准及搬迁安置方案为征收款抵安置房款,多退少补,按户口簿登记人数每人建筑面积30平方米,一个户口本再增加建筑面积30平方米。其参与办理并通过了初始登记。2013年6月17日,其所在家庭在证明人(指家人、同村村民及村干部)参与并扣除债务后,共同达成了分家的一致协议,约定在总房款及总房产面积的范围内,分给张国钧一套90平方米的房屋。该协议效力还被青海省互助土族县人民法院(2014)互民初字第1674号民事判决确认。但待安置房进入复核程序后,其携户口本办理审核登记时,却被告知必须到村里开一个常住户口证明才给办理,实在令人不解。互助县政府以其未开具常住户口证明为由未登记安置房,直接剥夺其合法权利,无事实和法律依据,实属违法。故请求判令互助县政府未给其登记安置房的行政行为违法,诉讼费由互助县政府承担。
  青海省海东市中级人民法院一审查明:达生兰、张国钧系母子关系,为互助县红崖子沟乡下寨村四社村民,和张国林、候桂清、张启萍均系同一个户口下(户主系张国林)的家庭成员。1998年12月21日,达生兰与平安县居民祁生发登记结婚。祁生发因病去世后,达生兰于2010年5月19日与西宁市城东区居民权勤书登记结婚,与其配偶共同居住生活在西宁。2013年7月31日,权勤书因病去世。后达生兰与其子张国钧居住生活于西宁,而张国钧由于其妻子民族风俗原因,2002年婚后也长期居住在西宁。2011年10月,红崖子沟乡上寨、站寨、下寨等7个行政村被列为平北经济园区(隶属海东工业园区管委会)拆迁范围。2012年9月,互助县红崖子沟乡人民政府(以下简称红崖子沟乡政府)受互助县临空经济园区领导小组办公室(同海东工业园区互助工作协调领导小组,为配合此次征收工作由互助县政府成立的对接协调临时机构)委托对平北园区范围内所有拆迁农户进行了初始登记。2018年5月,由平北园区征地工作组及红崖子沟乡政府对拆迁农户登记情况进行了复核。经复核发现,达生兰因改嫁至少在2013年7月31日前长期不在本村居住,其子张国钧因婚姻原因也长期不在本村居住,根据互助县政府办公室《关于平北经济区回迁安置工作中群众反映问题的答复意见》中关于初始登记时间为2012年9月3日的规定和青海省海东地区行政公署《关于海东工业园区曹家堡临空经济园部分地面附着物征收补偿标准及搬迁安置方案进行调整的批复》(东署〔2011〕44号,以下简称44号批复)第一条第五项“婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口,应尽快办理迁出手续,不享受任何优惠政策”的规定,将达生兰、张国钧审定为疑似“空挂户”。因“空挂户”身份界定困难,经海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定,对疑似空挂户口的由村两委出具且主要负责人签字的常住户证明后予以登记安置。由于达生兰、张国钧始终未能提交所在下寨村村委会的常住户证明,故未给予达生兰、张国钧登记安置房。2018年6月12日,红崖子沟乡政府作出《关于下寨村村民达生兰、张国军未分配安置房的答复》(张国军即为张国钧)(以下简称《答复》)。达生兰、张国钧不服,遂于2018年9月11日向该院提起行政诉讼。
  一审法院认为,(一)本案是不履行登记安置房法定职责案件,应明确在征地拆迁中履行登记安置房职责的主体。本案中,互助县政府的职责是负责组织实施本辖区内土地房屋征收拆迁工作,具体工作由互助县政府成立的临时机构即互助县临空经济园区领导小组办公室负责。该领导小组办公室没有独立的法人资格。征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作由该领导小组办公室委托的红崖子沟乡政府、平北园区征地工作组进行。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定:“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定:“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”据此,征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作虽是由红崖子沟乡政府、平北园区征地工作组进行,但均属于受互助县政府成立的临时机构互助县临空经济园区领导小组办公室的委托所作的行为。因该领导小组办公室没有独立的法人资格,由此产生的法律后果应由互助县政府承担。故达生兰、张国钧不服未给其登记安置房行为提起诉讼,应当以互助县政府为被告。青海省海东工业园区管理委员会(以下简称海东工业园区管委会)在本案中实际为本次所征土地的使用主体,由其承担征收土地的征地补偿费,并根据互助县政府提供的登记安置房复核结果进行房屋的安置。故海东工业园区管委会不是本案适格被告。但为了查明案件事实,该院将其追加为第三人。本案中履行登记安置房职责的主体是互助县政府,为本案适格被告。(二)关于互助县政府是否履行了登记安置职责的问题。红崖子沟乡政府于2011年9月对平北经济园区拆迁范围内的拆迁户进行了初始登记,于2018年5月根据44号批复进行登记复核。该批复将空挂户口作为征收补偿标准及搬迁安置方案的内容之一。平北园区征地工作组及红崖子沟乡政府复核时以不符合登记安置条件的规定,将其二人审定为疑似空挂户,未给予登记安置房并无不当。后因空挂户身份界定困难,海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定将村两委出具的常住户证明作为空挂户身份界定的依据。因达生兰、张国钧未能提供村两委出具的常住户证明,致使红崖子沟乡政府未能给其进行登记安置房,故不存在红崖子沟乡政府不履行登记安置房的行为。又因红崖子沟乡政府所作的行为后果最终由互助县政府承担,故互助县政府事实上已履行了登记安置的职责。故达生兰、张国钧主张互助县政府未给其登记安置房的行为违法的理由不成立,不予支持。此外,达生兰、张国钧对“空挂户”身份界定的异议,因事关二人是否属于村集体成员即是否享受村民安置待遇问题,该院已释明达生兰、张国钧选择适当途径向其所属村民委员会或相关部门反映或主张权利。据此,该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,作出(2019)青02行初9号行政判决,驳回达生兰、张国钧的诉讼请求。案件受理费50元,由达生兰、张国钧共同负担。
  达生兰、张国钧不服,提起上诉。
  青海省高级人民法院二审除对一审法院查明达生兰、张国钧长期在西宁居住的事实不予确认外,对一审法院查明的其他事实予以确认。另查明:(一)红崖子沟乡政府于2018年6月12日作出的《答复》载明:2018年5月,由平北园区征地工作组及该乡政府对拆迁农户户型登记情况进行了复核,复核中根据海东工业园区平北经济区《土地房屋及附着物征收、补偿、拆迁安置、生活保障方案》中相关文件要求,审核出下寨村四社村民达生兰因改嫁,于1998年12月21日与平安县居民祁生发登记结婚。后因祁生发因病去世,于2010年5月19日与西宁市城东区居民权勤书登记结婚。权勤书于2013年7月31日因病去世。如按其因配偶去世返乡,根据常住户口截止时间为2012年9月3日的规定,下寨村民达生兰不符合安置条件;达生兰之子张国军,经群众举报后工作人员走访了解,张国军本人入赘于西宁市,长期不在本村居住;据调查了解,下寨村四社村民达生兰、张国军长期未在本村居住且在征地拆迁中无拆迁附着物,其所在村村两委不给予出具达生兰、张国军常住户证明。(二)互助县政府对达生兰、张国钧的户籍在下寨村,对其二人未予登记安置房这一事实予以认可。
  二审法院认为,通常情况下,集体土地的征收以户为单位进行。按照2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定,在土地征收过程中,被征收户持相关权利证书到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中,征收实施单位对达生兰、张国钧所属户口户主张国林(达生兰之子)一户的土地及地上附着物进行核实登记,并陆续完成部分补偿,双方当事人对此并无异议。达生兰、张国钧主张互助县政府未对其二人履行登记安置房这一征收补偿法定职责违法,就其诉讼请求而言,则其二人需要证明其符合应予安置的条件。通过庭审查明,互助县政府对达生兰、张国钧的户籍在下寨村及在安置补偿时未对其二人登记安置房这一事实并无异议。本案审查的重点为互助县政府对达生兰、张国钧不予登记安置房是否有充足的理由和依据,也即互助县政府未履行登记安置房这一法定职责是否合法。44号批复规定:“……婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口,应尽快办理迁出手续,不享受任何优惠政策。”海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议要求,对疑似空挂户口的由村两委出具且主要负责人签字的常住户证明后予以登记安置。但事实上,达生兰、张国钧在提起诉讼时,并未提交证据证明其二人已经取得村两委出具的常住户证明。故互助县政府未履行登记安置房这一法定职责有正当理由。达生兰、张国钧的上诉理由不能成立,不应支持。一审法院认定互助县政府针对其二人事实上已履行了登记安置的职责不当,该院予以指出。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,作出(2019)青行终86号行政判决,驳回上诉、维持一审判决。案件受理费50元,由达生兰、张国钧负担。
  再审申请人达生兰、张国钧向本院申请再审称,1.其提交的常住人口登记卡、身份证复印件、户口本、农村土地承包经营权证、青海省互助土族自治县农村土地承包合同书、征地拆迁安置补偿费评估表、房屋测绘图、家庭财产分单、青海省互助土族自治县人民法院(2014)互民初字第1674号民事判决能证明其系常住户,一、二审法院认定事实错误。2.互助县政府及一、二审法院以村两委常住户证明作为判断其是否系“空挂户”的唯一标准,不符合《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》对“空挂户”的理解,亦违反《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条等相关法律的强制性规定。3.一、二审判决未考虑初始登记与复核登记不一致产生的政府诚信和信赖保护危机。4.一审法院依其申请调取初始登记相关证据时,互助县政府隐匿了《下寨村搬迁安置户型公示表》等关键证据,及一审法院未认可其提出的对44号批复中村两委常住户证明条件进行附带审查的意见,程序违法。5.在村委会为其开具《证明》的情况下,合法诉求仍遭拒绝。故请求本院撤销一、二审判决,发回重审或依法改判支持其一审诉讼请求。
  再审申请人达生兰、张国钧向本院提交了一份证据:盖有“互助土族自治县红崖子沟乡下寨村民委员会”印章、落款日期为“2020.6.10”的《证明》。
  再审被申请人互助县政府辩称,1.一、二审法院认定事实正确。根据一、二审法院查明的事实,达生兰在其配偶于2013年7月31日去世后一直同其子张国钧生活在西宁。张国钧于2002年婚后一直长期生活在西宁。根据44号批复第一条第五项,及海东工业园区管委会关于认定常住户截止时间为2012年9月3日的规定,达生兰、张国钧不符合安置条件。依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定,征收补偿安置方案确定时属于集体成员的才享有相关权利。2.一、二审法院适用法律正确。征收单位对达生兰、张国钧所在户进行部分补偿,达生兰、张国钧未提交应予安置的相关证明。在一、二审中并未以村委会常住户证明作为唯一条件,而是因空挂户身份界定困难,故由掌握实际情况的村委会出具相关证明。达生兰、张国钧引用的《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》不能作为裁判依据。3.初始登记与复核登记属于搬迁安置过程中的环节,初始登记不应作为搬迁安置补偿的依据,复核登记才是最终结果。4.达生兰、张国钧要求附带审查44号批复中村两委常住户证明条件的合法性,但该文件中并不存在相关内容,且该文件也不属于规范性文件,不是附带审查的对象。5.村委会虽已向达生兰、张国钧出具相关《证明》,但该《证明》依然无法明确是否为常住村民,且该《证明》与查明的事实不符。故请求本院驳回达生兰、张国钧的再审诉求,维持一、二审判决。
  原审第三人海东工业园区管委会述称,根据44号批复第一条第五项的规定,平北园区征地工作组及红崖子沟乡政府认定达生兰及张国钧系空挂户口,不享受任何优惠政策。达生兰、张国钧的情况是否符合标准,是否应享受优惠政策,并不由其决定。其只对复核结果负责,依据结果给予相关补偿,不对某个个体情况进行干预。请本院对此知悉了解。
  对于再审申请人达生兰、张国钧向本院提交的《证明》,经审查,该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”的规定,无需进行质证,本院不作审核认定。
  在再审程序中,再审申请人达生兰、张国钧,再审被申请人互助县政府及原审第三人海东工业园区管委会并未对二审法院查明的本案事实提出异议。对二审法院查明的事实,本院予以确认。另查明:44号批复第一条第四项规定:“搬迁户凭本村农村常住人口户口簿,每人可申请安置房建筑面积30平方米,每户还可申请30平方米的成本价安置房”;第五项规定:“婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口,应尽快办理迁出手续,不享受任何优惠政策。”再审申请人达生兰、张国钧对44号批复第一条第五项的规定并无异议。该等事实有44号批复、青海省高级人民法院(2019)青行终10号行政裁定在卷佐证。
  本院认为,再审申请人达生兰、张国钧系认为再审被申请人互助县政府未依法对其登记安置房而提起本案诉讼。在诉讼类型上,本案诉讼属于履行法定职责之诉,即请求判令行政机关作出特定行政行为的诉讼。该种诉讼之所以被提起,往往是因为公民、法人或其他组织认为其事实状态符合行政机关作出其所申请的行政行为的条件,但行政机关在此前的行政程序中明示拒绝、逾期未作处理或行政机关作出的行政行为未达到预期,主张其合法权益受到了侵犯。由此,公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立为该种诉讼审理和裁判的根本关注点,行政机关在形式上是否对申请作出了处理位居其次。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,若理由不成立,则可判决驳回公民、法人或其他组织的诉讼请求;依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定,若理由成立,则可判决行政机关在一定期限内履行法定职责;依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定,若判决履行法定职责没有意义,则可判决确认违法。由于该种诉讼之前的行政程序通常系因公民、法人或其他组织的申请而启动,行政机关对作出其所申请的行政行为所需具备的事实和法律条件的调查认定可能并不完善,相关事实和法律状况可能并不十分清晰明确,故若在诉讼中难以对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立确定性地作出是或否的判断,宜由行政机关重启行政程序作进一步调查和裁量的,则可依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条的规定,判决行政机关对请求重新作出处理。
  具体到本案,从二再审申请人一审起诉时诉称情况看,44号批复第一条第四项是其申请登记安置房的重要依据。二再审申请人主张其符合安置房登记条件,在征地补偿初始登记时已被纳入登记范围,但在复核程序中又被认定为不符合条件。在本院审理中,再审被申请人并未对其负有安置房登记职责提出异议,核心主张是二再审申请人不符合安置房登记条件。再审被申请人通过红崖子沟乡政府作出《答复》明示拒绝安置房登记的理由是二再审申请人未按照海东工业园区互助工作协调领导小组的决议提供村两委出具的常住户证明,而取得该证明系否定“空挂户”的决定性标准。“空挂户”不享受补偿安置待遇的规定则为44号批复第一条第五项。体系地看,44号批复第一条第四项系关于积极条件的一般规定,第五项则系关于消极情形的例外规定。对于二再审申请人是否属于第五项规定的情形,再审被申请人应承担举证责任。二再审申请人的户籍在红崖子沟乡下寨村,其在提起本案诉讼时提交的常住人口登记卡、身份证复印件、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、征地拆迁安置补偿费评估表、房屋测绘图及照片、家庭财产分单、青海省互助土族自治县人民法院(2014)互民初字第1674号民事判决等证据材料,在一定程度上能够证明二再审申请人在该村集体经济组织生产、生活,进而符合44号批复第一条第四项规定的安置房申请条件。尽管再审被申请人在行政程序中查证再审申请人达生兰后相继与其他公民结婚,再审申请人张国钧与村外公民结婚,但并无证据证明二再审申请人的户籍曾迁出,或应迁出而未迁出,亦无证据证明二再审申请人曾放弃在该村集体经济组织生产、生活,也无证据证明其已在其他农村集体经济组织享受成员待遇。鉴此,再审被申请人将村两委出具常住户证明作为认定二再审申请人是否属于44号批复第一条第五项规定情形的决定性标准,欠缺相关事实根据及法律依据,对二再审申请人不予安置房登记构成主要证据不足。一、二审法院以二再审申请人未提供村两委出具的常住户证明为由认定属于44号批复第一条第五项规定的情形,进而判决驳回二再审申请人的诉讼请求及上诉,构成认定事实错误,依法应予纠正。
  综上,达生兰、张国钧提出的再审主张部分成立,一、二审判决认定事实错误,均应依法撤销。本案现有证据倾向于支持达生兰、张国钧请求互助县政府登记安置房的理由成立,但由于涉及44号批复第一条第五项的适用,尚难以得出相关事实和法律条件确实皆已具备的结论,故宜由互助县政府重启行政程序,经进一步调查、裁量后再作决定,依法保障达生兰、张国钧在补偿安置中的基本居住权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条、第一百一十九条第一款之规定,判决如下:
  一、撤销青海省高级人民法院(2019)青行终86号行政判决;
  二、撤销青海省海东市中级人民法院(2019)青02行初9号行政判决;
  三、青海省互助土族自治县人民政府于本判决生效之日起两个月内对达生兰、张国钧的安置房登记申请重新作出处理。
  一、二审案件受理费共100元,由青海省互助土族自治县人民政府负担。
  本判决为终审判决。
  审判长  李纬华
  审判员  夏建勇
  审判员  刘 平
  二〇二〇年八月三十一日
  法官助理    易   旺
  书记员      韩   岐