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回顾制定情况,
来源: 时间:2019-05-27
今年是《行政诉讼法》制定20周年,《行政诉讼法》的制定,对依法行政,保障公民的合法权益,完善我国社会主义法律体系,实施依法治国的战略方针,有重要意义。我国行政诉讼制度的建立和完善有一个过程,结合我所了解的情况,作一些介绍,以加深对这部法律重要意义和法律制定方针原则的认识。我的介绍和看法,仅供大家参考。

民诉法(试行)规定了行政诉讼。

1982年在起草制定《民事诉讼法》时向彭真同志汇报:地方和群众有一种说法,“官告民,一告一个准,民告官没门”。彭真同志对此极为重视,认为这关系到维护人民权益和行政机关依法行政的问题,他说:“这个问题要解决!”根据彭真同志指示,我们对行政诉讼问题进行研究。关于行政诉讼的范围,也就是哪些行政行为可以向法院起诉,各方面意见、看法不完全一致,马上作具体规定有困难,为了及时制定法律,就原则规定:哪些可以提起行政诉讼由法律规定。这样既明确了行政诉讼,又为今后留下了余地。关于行政案件适用什么程序,经考察各国情况,开始对行政案件是适用民诉程序的。根据彭真同志的指示,在民诉法总则第3条中增加了第2款:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本规定。”1982年3月,五届全国人大常委会根据大会授权,制定了《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》。民诉法(试行)规定的这一条虽然很简单,但确定了行政诉讼制度,有十分重要意义。

民诉法(试行)制定后,在起草和制定法律时,我们都注意研究哪些行政行为特别是行政处罚,要规定为可以向法院起诉的行政案件。1982年8月,五届全国人大常委会审议制定海洋环境保护法时,主管行政部门对关于对行政处罚不服的可以向法院起诉的规定,坚决不同意。他们说,港监的帽子上有国徽,怎么能告港监?经多次交换意见,也谈不下来。为了解决问题,彭真同志亲自开会协调,陈丕显、彭冲等几位副委员长参加。开始,主管行政部门的同志还是不同意。彭真同志当场让我念宪法。我念了宪法第41条,公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利”。我说,宪法规定的“任何国家机关和国家工作人员”就包括了行政机关和行政机关工作人员,其中的“控告”就是向法院起诉,民诉法(试行)规定行政诉讼的根据是宪法。这样,主管行政部门的同志没话说了,不再公然反对了。民事诉讼法(试行)规定的是“法律”规定的行政案件,后来有些规也规定了可以向法院起诉的行政案件,最高人民法院提出,行政法规规定的,法院受不受理?开始对此有不同意见,后来我们明确,行政法规规定的,法院要受理。到1988年,一共有130多部法律、行政法规规定了可以受理的行政案件。为了审理行政案件,最高人民法院和1 400多个地方各级人民法院建立了行政审判庭。

1986年将制定《行政诉讼法》列入工作计划。

1982年开始建立行政诉讼制度以来,我国各方面情况有了很大的发展,法院在行政案件的审判工作中也积累了不少经验。1986年法工委把研究行政诉讼列入工作计划。1986年4月开始研究,民法通则制定后需要对民诉法进行修改补充,其中一个重要问题,就是行政诉讼。从1986年起,连续召开了一系列座谈会,对行政诉讼问题进行座谈研究。

经过调研,认为对行政诉讼需要进一步加以完善补充。关于受案范围,虽然有许多法律、行政法规规定可以向法院起诉的行政案件,但还有不少没有规定的怎么办。例如,1979年到1987年10月,国务院制定540个行政法规,有198个规定了行政处罚,其中规定可以向法院起诉的82个,没有规定的116个,法院就不能受理。所以,受案范围进一步扩大,需要统一作出规定。行政诉讼和民事诉讼有许多共同点,民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的,但是行政案件是否也适用调解,法院对行政案件能否直接判决变更,在诉讼期间是否可以停止执行,谁负主要举证责任,等等。随着行政案件的增加,这些问题陆陆续续被提出来了。对行政诉讼特有的原则,需要作出规定。

为加强行政立法研究,1986年10月成立了行政立法研究小组(法工委、国务院法制局、法院、北京市和一些大学、法学研究部门的教授、专家参加)。当时,对行政诉讼问题采取什么形式,是在民诉法中专门规定一章,还是单搞一个法,有不同意见。在座谈时,我明确提出:“不管将来是搞单行的《行政诉讼法》,还是作为《民事诉讼法》的一章,你们都可以先把它搞出来”。

此后,行政立法研究小组就开始起草行政诉讼法,1987年6月起草了行政诉讼法试拟稿。10月17日,法工委把试拟稿送各地和有关部门征求意见。根据各地、各方面意见,做了较大修改、补充,经过一年努力,于1988年搞了三个稿本,到7月13日形成征求意见稿,再一次发各地、各部门征求意见,进一步修改成草案。

全国人大常委会决定,将草案公布,听取各方面不同意见,进一步修改。

1988年10月,将《行政诉讼法》草案提请全国人大常委会审议。常委会决定,将草案公布,广泛征求意见。11月10日,人民日报公布草案。人大法律委、内司委、法工委联合召开四次各方面参加的座谈会。接着法工委又召集法院、有关部门的同志和一些专家,根据各方面意见具体研究修改方案。对《行政诉讼法》的一些重大问题,法院、政府部门、专家等有不同意见。例如,受案范围多大,法院能不能判决变更(法院有的同志主张可以,说要有完整的审判权,政府部门认为不成),规章能否作为依据(政府部门有的同志主张作为依据,法院和专家主张不能作为依据),政府赔偿问题(如何赔,费用如何解决)等。

为了统一认识,进一步修改好《行政诉讼法》草案,根据我国政治体制、行政诉讼特点和我国实际情况,针对大家提出的不同主张,我们提出五点原则,请大家考虑:

第一,要强调保护公民的合法权益,在考虑受案范围等一系列问题时要强调这一点。

第二,正确处理好司法权与行政权的关系,好多问题与这有关。在行政诉讼中,法院对行政机关是有制约的,法院对行政机关不仅有监督,还有维护的一面。法院要对行政机关具体行政行为是否合法进行审查,对违法的判决撤销,但不要妨碍行政机关能够有效充分地依法行使行政管理职权。

第三,正确认识行政诉讼的地位和作用。一是要摆正行政诉讼与权力机关对行政机关的监督、行政机关自己系统内监督的关系,划分好哪些由权力机关管(如对违法的的撤销),哪些由法院管,哪些由行政机关自己解决;二是要分清行政案件与民事案件、刑事案件的区别。

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高杰

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